Строительные законы упаковали в программу

Вопросы по регулированию градостроительной деятельности на примере Санкт-Петербурга в связи с ожидаемым принятием нового Градостроительного кодекса РФ (вопросы поступили 20.12.04)

Ответы и комментарии

1. Дает ли новый Град.К органам государственной власти субъектов РФ вообще и СПб (как города большой территорией, сложным административно-территориальным устройством - в соответствии с Законом СПб “Об административно-территориальном устройстве СПб” на территории Санкт-Петербурга находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями, в частности, права по дополнению (изменению) установленного Град.К перечня документов территориального планирования?

В ст. 7 и 8 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять (трактовать) положения установленные в п.2 ст.18 “Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления”.

1. Относительно перечня документов территориального планирования. Градостроительный кодекс РФ устанавливает “закрытый” перечень документов территориального планирования. Это значит, что:

- каждый субъект РФ (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) подготавливает схему или схемы территориального планирования;

- города Москва и Санкт-Петербург подготавливают генеральные планы (причем содержание схем территориального планирования “поглощается” такими генеральными планами).

При этом в указанном случае расположения на территории Санкт-Петербурга нескольких десятков городов и поселков действует следующая норма части 2 статьи 23: “Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа”.

2. Вопрос о необходимости дополнительных, иных не установленных Градостроительным кодексом РФ документов территориального планирования. Такой необходимости не возникает по причинам того, что:

- поименован полный (без упущений) перечень содержательных позиций, которые должны быть предъявлены на утверждение в составе генерального плана (но без их детальной “внутренней” конкретизации, что оставляет свободу относительно того, как и в какой форме, т.е. в форме каких входящих в состав генерального плана документов эти позиции будут предъявляться);

- генеральный план является документом бессрочного характера, если в акте о его утверждении не предусмотрен конкретный срок истечения действия генерального плана либо если не принят специальный акт об отмене генерального плана. В генеральный план могут вноситься дополнения и изменения по мере необходимости, которую определяет сама публичная власть, имея в виду а) различные тематические аспекты территориального планирования (например, схемы развития транспорта, инженерно-технической, социальной инфраструктуры и проч.) и б) конкретизацию решений применительно к различным частям территории.

Поэтому Градостроительный кодекс РФ не блокирует, но позволяет осуществлять разнообразные действия по территориальному планированию и все их сводит в одном постоянно действующем документе. Таким образом, утверждается ситуация, когда не будет подготавливаться множество отдельных и самостоятельных документов (правовых актов) территориального планирования, но будет подготавливаться и постоянно действовать один документ территориального планирования, в состав которого в качестве его составных частей включаются различные тематические разделы. При необходимости дополнительных проработок и решений в соответствующие разделы генерального плана будут включаться соответствующие дополнения и изменения.

3. Относительно состава документов территориального планирования. Градостроительный кодекс РФ определяет перечень тех позиций, которые должны быть а) предъявлены на согласование и утверждение и б) предъявлены в качестве обоснования предлагаемых к утверждению решений. По существу Градостроительный кодекс РФ говорит о том, “что” должно быть предъявлено, но он не говорит в деталях в какой форме это должно предъявляться. То есть он не говорит о структуре или составе документов территориального планирования, включая генеральные планы (за исключением выделения самых крупных блоков). Такой состав в виде, например, поименования тематических разделов генерального плана, перечня карт (схем) с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт (схем) применительно к различным частям территории, с обозначением масштабов и прочее предлагается определить законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Основываясь на Градостроительном кодексе РФ и законах субъектов РФ органы местного самоуправления имеют право детализировать этот состав своими нормативными правовыми актами.

При этом надо иметь в виду следующее:

- факт отсутствия соответствующих формулировок в статьях 7 и 8 не означает: а) внутреннего противоречия и б) отсутствия указанных полномочий. Такие полномочия предусматриваются прямой нормой в части 2 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

- субъекты РФ могут по разному действовать при определении состава документов территориального планирования (генеральных планов): а) не детализировать в этой части нормы Градостроительного кодекса РФ, т.е. не принимать по этому вопросу специальных законов и иных нормативных правовых актов. Тогда органы местного самоуправления сами определят состав разделов генеральных планов. То же самое может сделать и Санкт-Петербург, предъявляя на утверждение свой генеральный план в том составе, который сочтет нужным (но в рамках соответствия Градостроительному кодексу РФ относительно предъявляемых на утверждение позиций); б) детализировать нормы Градостроительного кодекса РФ путем принятия соответствующих законов и иных нормативных правовых актов и после этого подготавливать и предъявлять на утверждение генеральные планы.

2. Дает ли новый Град.К органам государственной власти субъектов РФ вообще и СПб, в частности, права по дополнению (изменению) установленного Град.К состава (содержания) документов территориального планирования, в том числе их утверждаемых положений?

В ст. 7 и 8 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять (трактовать) положения установленные в п.2 ст.18 “Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления”.

Как вы наверное знаете, в Санкт-Петербурге в настоящее время ведется разработка Генерального плана города. Разработка ведется в соответствии с действующим СНИПом 11-04-2003. При этом Законодательным Собранием города, с учетом насущных задач планирования градостроительного развития, своим Постановлением предложено органам исполнительной власти включить в состав утверждаемой части Генплана целый ряд дополнительных материалов отсутствующих как в действующем СНИПе, так и в проекте нового ГрадК.

Предлагается обратить внимание на следующее:

- Градостроительный кодекс РФ определяет содержание документов территориального планирования, но не их состав (не случайно название соответствующих статей – 10, 14, 19, 23), кроме самых необходимых блоков утверждаемой части (текстовая часть и картографические материалы) и обосновывающих материалов (текстовая часть и картографические материалы);

- состав в части перечня, наименования, компоновки разделов, их внутреннего состава, оформления материалов и прочего определяется законами субъектов РФ (см. комментарий выше). Факт отсутствия прямого поименования в статьях 7 и 8 не отменяет того, факта, что на этот счет есть специальная норма части 2 статьи 18;

- субъект РФ не может менять состав утверждаемых положений, которые определены Градостроительным кодексом РФ. Но думается, данный вопрос нужно довести до логического завершения. Спрашивается, откуда и почему возникает потребность дополнять и изменять эти положения? Если вчитаться внимательно, то легко обнаружить, что формулировки утверждаемых положений даны в таком виде, что они покрывают всю сферу того, что подлежит утверждению и сверх того ничего не остается, за что должна отвечать публичная власть.

Было бы полезно провести отдельный анализ и посмотреть:

- в чем состоят дополнительные материалы, предложенные Законодательным Собранием;

- в какой мере эти дополнительные положения “поглощаются” формулировками Градостроительного кодекса РФ;

- в какой мере эти дополнительные положения соотносятся с полномочиями субъекта РФ в области территориального планирования, определенные Градостроительным кодексом РФ.

3. Дает ли новый Град.К органам государственной власти субъектов РФ вообще и СПб, в частности, права по дополнению (изменению) установленного Град.К состава Правил землепользования и застройки (в том числе общей - процедурной части!)?

В Санкт-Петербурге в настоящее время ведется разработка общей (процедурной) части Правил землепользования и застройки. Требуется ли точное соответствие состава Правил положениям п. 3 ст.30 Град.К.

1. Градостроительный кодекс РФ установил закрытый перечень позиций состава Правил (часть 2 статьи 30):

“Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3)  градостроительные регламенты”.

Поэтому субъект РФ не может расширять или уменьшать этот состав.

2. Состав процедурной части правил определяется частью 3 статьи 30, где сказано: “Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

….

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки”.

Это значит, что Градостроительный кодекс РФ оставляет возможность включения в “процедурную” часть правил тех дополнительных вопросов, которые орган местного самоуправления (а в данном случае органы власти города Санкт-Петербурга) сочтет необходимым (при условии, что эти вопросы будут относиться к “регулированию вопросов землепользования и застройки”).

4. Дает ли новый Град.К органам государственной власти субъектов РФ вообще и СПб, в частности, права по дополнению (изменению) установленного Град.К порядка разработки согласования и утверждения Правил землепользования и застройки?

В соответствии с Законом СПб “Об административно-территориальном устройстве СПб” на территории Санкт-Петербурга наряду со 115 внутригородскими муниципальными округами находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями (Пушкин, Зеленогорск Павловск и т.д.). В отношении этих МО общую норму Град.К принятую для СПб (отсутствие согласования Правил застройки с МО) вполне возможно хотелось бы изменить. Также могут быть и другие нюансы, которые хотелось бы учесть.

1. В общем случае субъекты РФ не разрабатывают правила и не определяют порядок их подготовки, который определяется Градостроительным кодексом РФ.

Исключение представляет норма в части 2 статьи 63 применительно к городам Москве и Санкт-Петербургу: “В случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга”. Это означает, что среди прочего органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга утверждают правила землепользования и застройки.

В части 12 статьи 31 содержится норма, которая в контексте закона распространяется и на Москву, и на Санкт-Петербург: “Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи”. Таким образом, органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга обладают правом дополнения установленного Градостроительным кодексом РФ порядка разработки согласования и утверждения правил землепользования и застройки в части порядка проведения публичных слушаний.

2. К вопросу “возможного изменения порядка” следует сказать, что прописанный в Градостроительном кодексе РФ порядок дает широкие возможности использования различных способов действий и процедур, что ставит под сомнение необходимость изменения порядка. Иными словами, можно задать другой вопрос, что предлагается изменить такого, что не было бы предусмотрено в прописанном порядке?

При ответе на этот вопрос предлагается принять во внимание следующие нормы Градостроительного кодекса РФ.

“Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов” (часть 1 статьи 31).

“Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга” (часть 5 статьи 63).

5. Не очень понятна норма нового ГрадК установленная в ст.36 п.7. В соответствии с ней регулирование “использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами”.

Почему новый Град.К ограничивает возможности законодательных органов власти субъектов РФ регулировать использование и застройку территорий общего пользования. В СПб – это один из очень конфликтных вопросов и законодательная власть вполне могла бы сказать здесь свое слово.

1. Есть два типа земель, земельных участков, для которых (на которые):

- градостроительные регламенты не устанавливаются. “Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения” (часть 6 статьи 36);

- действие градостроительных регламентов не распространяется. Это земельные участки памятников, территории общего пользования, земельные участки линейных объектов.

Использование этих земельных участков “определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами” (часть 7 статьи 36). Это означает, например, следующее:

- на землях лесного фонда: а) нет градостроительных регламентов и они там не нужны (не устанавливаются), б) управление и распоряжение осуществляют специально уполномоченный орган в области лесного фонда (Федеральное агентство лесного хозяйства);

- применительно к земельным участкам памятников: а) действие градостроительных регламентов не распространяется (каждый памятник уникален и решения по нему должны применяться не на основе зонального, т.е. “массового” принципа, а в сугубо индивидуальном порядке, б) управление осуществляют специально уполномоченные органы в области охраны памятников (Федеральное агентство по культуре и кинематографии).

2. В вопросе содержится неверный вывод о том, что Градостроительный кодекс РФ “ограничивает возможности законодательных органов власти субъектов РФ регулировать использование и застройку территорий общего пользования”.

Во-первых, факт неустановления градостроительных регламентов применительно к территориям общего пользования означает только одно: регулирование на этих землях осуществляется в индивидуальном порядке собственником этих территорий. Собственником в данном случае может быть только государственный орган или орган местного самоуправления (вспомним, что земли общего пользования не подлежат приватизации).

Во-вторых, надо принять во внимание, что градостроительное законодательство (как подотрасль административного законодательства) является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае отсутствия норм, установленных федеральным законом, регулирование может осуществляться законами субъектов Российской Федерации.

Значит, законодательная власть Санкт-Петербурга вполне может сказать свое слово по данному вопросу.

6. ГрадК окончательно определил концепцию формирования градостроительных регламентов и схемы градостроительного зонирования в составе Правил застройки как документов, включающих наряду с основными градостроительными требованиями, также и ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, не понятно, как это соответствует положению ГрадК установленного в п. 3 ст.34, которое утверждает, что “Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон”.

“Как определяется территориальная зона, к которой отнесен градостроительный регламент”?

1. Градостроительный регламент фактически содержит два основных компонента:

- “позитив” (то, что можно): а) виды разрешенного использования и б) предельные параметры;

- “негатив” (то, что нельзя) – ограничения, “налагаемые сверху” на “позитив” (при наличии таких ограничений – санитарно-защитных, водоохранных зон, зон охраны памятников).

2. “Позитив” (то, что можно) определяется органами местного самоуправления (в случае Санкт-Петербурга – органами государственной власти). Соответственно, количество территориальных зон будет определяться этими органами, исходя из рациональной организации и перспектив развития территории.

“Негатив” (то, что нельзя - ограничения) определяется в соответствии с федеральными законами, “негатив-ограничения” фиксируются в генеральном плане и отражаются в правилах землепользования и застройки.

3. Понятно, что налагаемые “сверху” (или используемые как основание-факт для определения “позитива”) ограничения могут не совпадать с границами территориальных зон, которые устанавливаются по границам кварталов, земельных участков (вспомним, например, овальные границы санитарно-защитных зон).

4. Относительно множества зон и подзон. Здесь надо понять с чем мы имеем дело: либо это искусственно “раздутое” и “неправильное” множество, либо то множество, которое отражает факт реальной ситуации. Думается, что мы имеем дело с последним.

5. Относительно того, что “такая схема будет сильно отличаться от известных нам примеров”. Думается, что мы говорим о формах представления карт. Здесь имеется возможность использовать два подхода:

1) единая сводная карта, сочетающая и “позитив” и “негатив”,

2) отдельные карты.

И тот, и другой подходы равно возможны. Градостроительный кодекс РФ предусматривает такую возможность – см. часть 5 статьи 30.

7. Не очень понятна норма Град.К установленная в п.15 ст.46 в соответствии с которой представительный орган местного самоуправления на основе документации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации поселения, вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения предельных параметров строительства и реконструкции, установленных градостроительным регламентом).

Почему в составе проекта планировки не может содержаться предложений по детализации схемы градостроительного зонирования или перечней видов разрешенного использования применительно к выделенным зонам?

Во-первых, следует отметить, что в упомянутой части 15 статьи 46 определено одно из оснований для подготовки предложений о внесении дополнений и изменений в определенную часть правил. Вполне очевидно, что эта норма не блокирует и иных оснований, которые могут быть использованы для внесения дополнений и изменений в правила (как в части предельных параметров, так и в иных частях).

Во-вторых, совокупное прочтение норм (например, с учетом норм статьи 42, части 4, 5, 6) позволяют говорить о том, что, документация по планировки территории (и не только она) может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении дополнений и изменений в правила не только применительно к предельным параметрам, но и иным компонентам, включая те, которые упомянуты в задаваемом вопросе.

8. Как в соответствии с ГрадК предполагается осуществлять градостроительное регулирование выделения земельных участков необходимых для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.) В ГрадК эта тема (за исключением территорий общего пользования) вообще не упоминается?

В Санкт-Петербурге в настоящее время подготовлен и проходит согласования проект НПА о резервировании земель необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в ГрадК и отсутствие полномочий предоставленных ГрадК органам власти субъектов РФ судьба подготовленного НПА будет незавидной.

1. Высказано неверное утверждение относительно того, что в Градостроительном кодексе РФ не упоминается тема “выделения земельных участков необходимых для государственных и общественных нужд”. Напротив, эта тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии была “снивелирована” по причине “неоправданного внедрения градостроительного законодательства в земельное и гражданское законодательство”. Тем не менее, и в принятом снивелированном тексте кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно. Напомним основные нормы:

1) о схемах территориального планирования субъектов РФ - часть 3 статьи 14 (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): “Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя … карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4)  иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации;

2) “На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: … 7) … границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения”. (часть 6 статьи 14);

3) “Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.” (часть 4 статьи 9);

4) “Часть 4 статьи 9… Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2006 года.” (часть 1 статьи 3 Федерального закона “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации”).

5) Законом о введении в действие Градостроительного кодекса РФ вводятся изменения в статью 49 Земельного кодекса РФ, которая теперь сформулирована следующим образом (курсивом выделены добавления, обусловленные нормами Градостроительного кодекса РФ):

“1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

…

размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.”

2. В соответствии с частью 7 статьи 90 Земельного кодекса РФ порядок резервирования земель устанавливается федеральными законами. Сейчас таких законов нет. При отсутствии федерального закона субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести такой закон в соответствии с федеральным законом после введение в действие такового.

В обоих случаях и федеральный закон, и закон субъекта РФ должны будут соответствовать норме Градостроительного кодекса РФ, смысл которой состоит в том, что решение о резервировании не может быть принято, если нет:

- утвержденных в составе генерального плана границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (т.е. в данном случае для реализации государственных нужд). Об этом см. приведенные выше нормы;

- подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект межевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд, и эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который будет намечен для резервирования с последующим изъятием (см. нормы части 3 статьи 42 и подпункт 8 части 3 статьи 44).

3. По указанным выше причинам утверждение об отсутствии “базовых положений на эту тему” в Градостроительном кодексе РФ является неверным. Все обстоит прямо противоположным образом.

Другое утверждение о том, что Градостроительный кодекс РФ должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования неверно по той причине, что регулирование собственно действий по резервированию (т.е. порядок принятия решений о резервировании) не является предметом градостроительного законодательства. Это предмет земельного законодательства.

Важно подчеркнуть самое главное: Градостроительный кодекс РФ устанавливает базовые основания, которые “замыкаются” на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.

8. Не очень понятно отсутствие в Град.К нормы однозначно устанавливающей, что основанием для подготовки и выдачи Градостроительных планов земельных участков должны быть утвержденные в установленном порядке проекты межевания.

Я знаком с Вашими разъяснениями по данному вопросу направленными Никонову П.Н. Но хочу еще раз обратить ваше внимание на эту проблему. В Санкт-Петербурге в настоящее время проходят десятки судов по вопросу так называемой “уплотнительной застройки”. Вопрос обоснованности границ участков здесь является одним из ключевых. До последнего времени в Санкт-Петербурге проекты межевания не разрабатывались вообще. Границы участка определялись в составе так называемого “проекта границ”, который готовился КГА под диктовку заинтересованных заказчиков. Сейчас с помощью депутатов, протестов прокуратуры нам удалось “протащить” положение в соответствии с которым границы земельных участков определяются только на основании проектов межевания. Понятно, что при этом общая процедура становится дольше и дороже. Это вызывает сопротивление и властей и застройщиков. На их стороне высокооплачиваемые юристы и адвокаты. И я очень боюсь, что при отсутствии в Град.К однозначной необходимости проектов межевания для определения проектов границ участков, нюансы терминов типа “разработка”, “подготовка” и “выдача” будут истолкованы ими в свою пользу.

Фактически именно эта норма и устанавливается.

Однако, здесь надо проявить аккуратность в трактовке норм и их понимании. Сомнение коллег возникает в связи с наличием нормы о том, что градостроительный план земельного участка может подготавливаться не только в составе проекта межевания как его элемент, но и в виде отдельного документа (часть 2 статьи 44).

На предшествующих стадиях подготовки законопроекта такой нормы не было, т.е. градостроительный план земельного участка всегда был составной частью и результатом проекта межевания. Однако, в процессе анализа, инициированного коллегами-архитекторами, выяснилось, что мы имеем дело не с единственной ситуацией неразмежеванных и подлежащих межеванию территорий, а с двумя группами случаев:

1) неразмежеванная незастроенная или застроенная территория – проект межевания – градостроительные планы земельных участков;

2) ранее уже размежеванная застроенная территория (т.е. земельный участок или земельные участки уже существуют с четко фиксированными границами, применительно к этим участкам проведен государственный кадастровый учет и зарегистрированы права); в этом случае градостроительный план делается как самостоятельный документ (проект межевания делать не нужно, межевание уже сделано), при этом в нем: а) не решаются вопросы установления границ участка (нет необходимости), б) дается информация, необходимая для подготовки проектной документации в целях реконструкции (пятно застройки, предельная этажность и прочее).

Таким образом, в городе всегда во всех случаях неразмежеванной незастроенной и застроенной территории подготавливаются проекты планировки (с проектами межевания в их составе) или проекты межевания, и в этих случаях градостроительный план земельного участка как самостоятельный документ не подготавливается.

Именно так следует трактовать совокупность норм о планировке территории и о градостроительных планах земельных участков.

9. Как в соответствии с ГрадК предполагается осуществлять градостроительное регулирование обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры?

Решения о характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения территории и границах зон планируемого размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения предусмотрены только в составе Проектов планировки территории (ст.42). Однако, в соответствии с Град.К. отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков, в составе которых вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования территории для них вообще не поднимаются.

1. Градостроительный кодекс РФ определяет, как осуществляется градостроительное регулирование обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, устанавливая три стадии связанных с таким регулированием работ:

1) подготовка документов территориального планирования (включая генеральные планы), где среди прочего определяются зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд;

2) подготовка на основе документов территориального планирования (включая генеральные планы) документации по планировке территории (проектов планировки, а также проектов планировки, содержащих в своем составе проекты межевания), где уточняются ранее намеченные границы зон планируемого размещения соответствующих объектов в виде: а) красных линий, б) границ соответствующих земельных участков, в) границ зон действия публичных сервитутов;

3) подготовка на основе документации по планировке территории (градостроительного плана соответствующего земельного участка) проектной документации по строительству соответствующих объектов.

2. Утверждение о том, что “отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков” прямо противоречит тому, что написано в Градостроительном кодексе РФ:

- “Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа” (часть 3 статьи 43);

- отдельным документом проект межевания может подготавливаться только тогда, когда есть проект планировки: “Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий” (часть 1 статьи 43). Границы планировочной структуры – это красные линии, которые не могут устанавливаться иным способом, как только проектами планировки. Другими словами, проект межевания всегда существует в контексте решений проекта планировки;

- градостроительные планы на неразмежеванных территориях не могут подготавливаться в виде отдельного документа, а только в составе проектов межевания (пояснения об этом см. выше).

3. Утверждение о том, что в составе проектов межевания и градостроительных планов земельных участков “вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования территории для них вообще не поднимаются”, прямо противоречит тому, что написано в Градостроительном кодексе РФ. Там, например, применительно к проектам межевания сказано, что в этих проектах среди прочего отображаются (см. часть 5 статьи 43):

- границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (а это та самая инфраструктура, для размещения которой потребуется резервировать и изымать землю);

- границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (включая земельные участки для размещения объектов социальной и инженерно-технической инфраструктуры);

- границы зон действия публичных сервитутов (которые устанавливаются, в том числе, для обеспечения функционирования объектов инфраструктуры).

Применительно к градостроительным планам земельных участков сказано, что среди прочего в таких планах указываются (см. часть 3 статьи 44):

- границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (это те самые градостроительные основания, без которых федеральным законом (Градостроительным кодексом РФ) запрещается принимать решения о резервировании и последующем изъятии земельных участков.

10. Как в соответствии с ГрадК предполагается осуществлять градостроительное регулирование разделения крупных земельных участков для последующего освоения или продажи?

В Санкт-Петербурге в последние годы образовалось много земельных участков на базе приватизированных производственных предприятий и сельхоз земель. Эти участки занимают десятки гектар. Уже сегодня в городе возникла практика, когда собственники этих участков подразделяют и застраивают их как попало, без разработки град. документации. При этом возникают серьезные проблемы с обеспечением таких участков инфраструктурой, формированием на их территории улично-дорожной сети, и т.д. При принятии нового ГрадК. с учетом положений ст.41.п.4 эти проблемы только усилятся!

1. О действиях публичной власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города.

“Разделение крупных земельных участков” - это действие производное по отношению к установлению рациональной планировочной структуры города. В свою очередь, рациональность такой структуры определяется, прежде всего, упорядоточением улично-дорожной сети, общественных пространств (земель общего пользования), обеспечивающих функциональный доступ ко всем иным земельным участкам. В этой части публичная власть осуществляет регулирование путем а) территориального планирования и б) планировки территории.

Территориальное планирование в виде генерального плана осуществляется применительно ко всей территории города (см. часть 1 статьи 23). В составе генерального плана, среди прочего, содержатся решения о “границах зон инженерной и транспортной инфраструктур” (см. пункт 10 части 6 статьи 23). Это значит, что, приняв генеральный план, публичная власть:

- фиксирует для дальнейшей реализации решения в части упорядочения пространственной структуры города (включая вопросы разделения и формирования земельных участков в соответствии с этой структурой);

- применительно к землям, находящимся в государственной, муниципальной собственности и не обремененными правами третьих лиц, не будет раздавать земельные участки, если такая “раздача” заблокирует или усложнит реализацию решений, принятых самой же публичной властью (например, прокладку, расширение дорог);

- применительно к земельным участкам, находящимся в частной собственности, а также в государственной и муниципальной собственности, но обремененными правами третьих лиц, публичная власть также выстраивает свою политику в части реализации решений по упорядочению и развитию планировочной структуры. Инструменты такой политики: 1) в порядке реализации решений генерального плана подготовка документации по планировки территории (с установлением красных линий, зон действия публичных сервитутов), 2) принятие на основе документации по планировке территорий решений о резервировании земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд, а также решений об установлении публичных сервитутов, 3) осуществление контроля за деятельностью правообладателей земельных участков (при их разделении, объединении, изменении границ) в части соблюдения решений публичной власти – соблюдения красных линий, границ зон действия публичных сервитутов.

Таким образом, публичная власть обладает всеми правовыми механизмами для упорядочения и обеспечения развития планировочной структуры города.

2. Контроль публичной власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков.

Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что публичная власть (государственная и муниципальная) обладает полномочиями “сверху налагать” на всю территорию города (включая земельные участки, которыми владеют частные правообладатели) свои решения относительно границ публичных пространств, включая красные линии для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.

Во-вторых, надо понимать следующее: а) законодательство не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков; б) законодательство не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями публичной власти, в данном случае - подготавливать документацию по планировке территории (но если посмотреть внимательно, то в таком “навязывании публичных функций” нет необходимости: публичная власть должна сама “озаботиться”, подготовить и гласно предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, как публичная власть видит рациональную организацию соответствующей территории и обеспечить выполнение своих решений); в) законодательство должно предусмотреть критерии для контроля действий частных правообладателей земельных участков в случае, когда они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.

Федеральное законодательство посредством Градостроительного кодекса РФ вводит такие критерии. То, что в вопросе обозначено как незначительная малость (“единственным градостроительным требованием…”), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц (см. часть 4 статьи 41):

1) размеры образуемых участков (определяются в контексте регулирования, осуществляемого публичной властью);

2) нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны (недопущение функционального хаоса и обеспечение действий в контексте, определенном публичной властью);

3) наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.

На последнем критерии следует остановиться особо:

- невыполнение этого критерия будет означать нарушение норм закона, т.е. выполнение незаконных действий, что недопустимо, а если будет совершено такое действие, то оно всегда может быть оспорено в судебном порядке по инициативе любых заинтересованных лиц (в том числе представителями публичной власти);

- есть три способа выполнить данную обязательную норму закона: а) “привязаться” к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документация по планировке территории не требуется, а выполняется землеустроительная документация при соблюдении требований градостроительного законодательства); б) “привязаться” к решению, которое предложила публичная власть в виде утвержденного проекта планировки (где, среди прочего, обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая “привязка” будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории выполняется землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям градостроительного законодательства; в) при отсутствии проекта планировки, утвержденного публичной властью, предложить свое решение (по сути – предложить свой проект планировки). Это означает, что выполнить требование градостроительного законодательства путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае администрация будет обязана (хотя и с запозданием, что не должно рассматриваться как “криминал”, поскольку администрация не может и не должна стремиться во всех без исключения случаях действовать “в упреждение”) “включиться в игру”, т.е. по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.

В третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда Градостроительный кодекс РФ увязывает осуществление “земельного контроля” (именно таким термином Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет полномочие органов местно самоуправления и городов федерального значения) с выполнением требований градостроительного законодательства. Реализация в указанной части норм Градостроительного кодекса РФ предполагает действия по следующей схеме:

- при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ;

- удостоверение указанного соответствия дает орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (органы архитектуры и градостроительства);

- при отсутствии указанного удостоверения не производится государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не вносятся изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не осуществляется государственная регистрация прав на указанные земельные участки.

Другими словами, применительно к рассматриваемому вопросу Градостроительный кодекс дает “вектор” разрешения противоречий и проблем действующего законодательства и действующей практики.

3. Поднятый вопрос чрезвычайно важен.

По совокупности приведенных выше аргументов вывод, содержащийся в заданном вопросе о том, что “при принятии нового Градостроительного кодекса РФ с учетом положений ст.41.п.4 эти проблемы только усилятся” является неверным.

11. Как в соответствии с ГрадК предполагается осуществлять градостроительное регулирование застройки крупных земельных участков (типа кварталов или их частей)?

В Санкт-Петербурге застройщикам наряду с небольшими, зачастую предоставляются крупные участки под застройку размером с целый квартал или часть его. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а застраивают как градостроительный комплекс зданий на едином участке. В настоящее время для проектирования их застройки разрабатывались проекты застройки. Как в соответствии с новым ГрадК должно осуществляться проектирование их застройки? В каком документе будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д? И наконец, какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки Правилам землепользования и застройки, градостроительным нормативам и правилам, и т.д.?

К вопросу о том, что Градостроительным кодексом РФ “не предусмотрено ни одного вида градостроительной документации (вместо применявшегося ранее проекта застройки) которым бы регулировалась застройка крупных участков на территории которых размещается не одно, а несколько зданий”.

Неизбежность этого вопроса очевидна (уже по формальному основанию отсутствия проекта застройки). Очевидна также важность этого вопроса для практической деятельности. Поэтому требуется предельно четко в нем разобраться и поставить точки над “i”. Чтобы достичь ясности потребуется последовательно продвигаться, отвечая на составляющие этот вопрос компоненты.

1. В документации по планировке фактически содержатся две составляющие:

- правовая – то, что утверждается как юридически значимый итог, т.е. то, что подлежит выполнению а) администрацией, б) застройщиком, застройщиками, в) третьими лицами;

- технологическая – то, что подготавливается для того, чтобы достичь юридически значимого итога – обосновывающие материалы, включая иллюстрации видения того, что планируется создать, преобразовать.

2. Федеральный закон предназначен для того, чтобы: 1) исчерпывающим образом описать перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть и 2) указав обязательность обосновывающей части, не заблокировать возможность разнообразных способов действий и форм предъявления материалов этой обосновывающей части.

3. Спрашивается, Градостроительный кодекс РФ предъявил ли исчерпывающий перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть документов по планировке территории? Или иначе: Градостроительный кодекс РФ, упразднив проекты застройки, не “выплеснул ли ребенка”, не изъял ли нечто абсолютно необходимое, без чего регулировать планировку и застройку территории становится невозможным?

Отвечать на этот вопрос следует путем: 1) “реконструкции” и оценки с правовой точки зрения того, что должен был содержать проект застройки (в понимании, изложенном в Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150) и 2) оценки того, должны ли “неучтенные” позиции проекта застройки содержаться в документации по планировке территории.

Согласно указанной Инструкции может быть два варианта состава проекта застройки: 1) только проект или 2) проект плюс рабочая документация на объекты строительства. Очевидно, что второй вариант состава проекта застройки возможен только технологически, но невозможен с правовой точки зрения по следующим причинам:

- “рабочая документация” - это элемент проектной документации. Предшествующий Градостроительный кодекс РФ 1998 года не предусматривал возможность “смеси” и градостроительной и проектной документации. В этом отношении указанная инструкция с момента ее утверждения противоречила нормам действовавшего на то время федерального градостроительного законодательства. Новый Градостроительный кодекс РФ также не предусматривает возможность такой “смеси”;

- не каждый имеет право подготавливать проектную документацию (и рабочую документацию в ее составе). Такое право имеет застройщик, т.е. лицо, имеющее права на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина “застройщик” в новом Градостроительном кодексе РФ). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки – межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в составе такого проекта – проект межевания). В итоге такого межевания применительно к каждому земельному участку в составе “размежеванной” территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав этого плана см. статью 44 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ участка на местность, проведения землеустроительных работ, подготовки кадастрового плана земельного участка, проведения государственного кадастрового учета сформированного участка с последующей регистрацией прав на этот участок. Проектная документация подготавливается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проверяется проектная документация на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров объекта градостроительному плану земельного участка.

Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление) остается посмотреть первый вариант, т.е. “проект”. Сопоставляя определенные указанной Инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями Градостроительного кодекса РФ в части документации по планировке территории (проектов планировки – проектов межевания – градостроительных планов земельных участков) можно выделить только три позиции, которые “не перекрываются” формулировками кодекса. Это: 1) сводный расчет стоимости строительства, 2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки, 3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.

По первой позиции. Во-первых, вопросы о необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам, финансируемым из средств соответствующих бюджетов. Во-вторых, категория “стоимость строительства” относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не может включаться в обязательный состав такой документации, а может быть только в составе обосновывающих материалов. Возможность последней позиции не блокируется Градостроительным кодексом РФ.

Вторая позиция – “архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки”. Применительно к этой позиции могут быть две трактовки: 1) конкретно-однозначные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью, 2) “рамки” в виде предельных параметров (которые были ранее утверждены публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, или устанавливаются документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), когда публичная власть оставляет застройщику (архитектору) свободу действий, которая не должны выходить за пределы установленных “рамок”. Именно вторая трактовка утверждается Градостроительным кодексом РФ. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве иллюстраций предлагаемых решений.

Третья позиция – “иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки”. Сохранение такой позиции означало бы, что федеральный закон: а) не выполнил свою задачу по снятию неопределенности в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировки территории; б) открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.

Таким образом, есть основания дать следующий ответ на поставленный вопрос:

- Градостроительный кодекс РФ предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать правовая (утверждаемая) часть документации по планировке территории;

- Градостроительный кодекс РФ, упразднив проекты застройки, не “выплеснул ребенка”, не изъял ничего абсолютно необходимого, отсутствие чего могло бы сделать невозможным регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.

4. Обсуждаемый вопрос еще далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда “застройщикам наряду с небольшими, зачастую предоставляются крупные участки под застройку размером с целый квартал или часть его. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а застраивают как градостроительный комплекс зданий на едином участке”.

По существу, предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике “вхождения” 1) на занятую правами третьих лиц застроенную и неразмежеванную на земельные участки территорию, а также 2) на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию. Для этого надо “перебрать” все основные случаи.

“Вхождение” на занятую правами третьих лиц застроенную и неразмежеванную (или размежеванную) на земельные участки территорию.

Случай первый – “частно-правовые отношения”: застройщик, являясь первоначально правообладателем одного объекта недвижимости, земельного участка последовательно приобрел права и на другие объекты недвижимости и земельные участки в пределах квартала (путем покупки прав у других лиц, предоставив им компенсацию в форме денежных выплат, переселения граждан и проч.). Далее застройщик намерен произвести реконструкцию в пределах всего квартала. Реконструкция может быть произведена только на основании разрешения на строительство, выдаваемое публичной властью на основании утвержденной в установленном порядке проектной документации. Проектная документация подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, предоставляемого публичной властью. Здесь ситуация может “разветвиться”: 1) реконструкция в границах ранее установленных земельных участков, 2) реконструкция в изменяемых границах земельных участков, 3) реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал.

(1) Реконструкция в границах ранее установленных земельных участков. Межевание не проводится по причине наличия границ земельных участков (за исключением случаев, так называемого, “межевания под отмостку”, которое может, должно быть признано незаконным и исправлено по причине несоответствия нормам Земельного кодекса РФ). Выдаются градостроительные планы земельных участков в составе, определенном статьей 44 Градостроительного кодекса РФ (за исключением определения границ участков, которые установлены ранее), и в порядке, определенном частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ (но это при наличии правил землепользования и застройки и с учетом “переходных” норм, определенных законом о введении в действие Градостроительного кодекса